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3 de Julho de 2022
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    Uma necessária aplicação do artigo 113 do ADCT: A questão do equilíbrio fiscal

    Rogério Tadeu Romano, Advogado
    Publicado por Rogério Tadeu Romano
    há 4 meses

    UMA NECESSÁRIA APLICAÇÃO DO ARTIGO 113 DO ADCT: A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO FISCAL

    Rogério Tadeu Romano

    Falam que o princípio do equilíbrio orçamentário é regra de ouro das finanças clássicas, constituindo um verdadeiro axioma. Assim a escola clássica condena toda ideia de orçamento desequilibrado.

    O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado, justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão. Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

    A Constituição de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."

    Para José Afonso da Silva (obra citada, pág. 617) a Constituição não contempla tal princípio.

    O desequilíbrio orçamentário verifica-se: quando o montante da despesa autorizada for superior à receita estimada, ocorrendo aí o déficit; quando a estimativa da receita supera a despesa autorizada, quando se terá superávit. Realmente a primeira situação é grave.

    A CF 88, na redação originária, adotou uma postura mais realista. Propôs o equilíbrio entre operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital ....";

    Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento só pode ser admitido para a realização de investimento ou abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o déficit aqui é permitido). Essa é uma norma lógica e de grande importância para as finanças públicas do País. Na verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF, art. 12, § 2º): "O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária."

    Essa regra também significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (não pode haver déficit corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos últimos orçamentos, exceto nos dois últimos (2003 e 2004).

    Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal o chamado Equilíbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um superávit (fiscal), ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa (primária) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida pública.

    Apesar de a Constituição não impor expressamente o equilíbrio orçamentário, o art. 167, especialmente o inciso III, a chamada “regra de ouro”, proíbe “a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”. No plano infraconstitucional, as diretrizes dos arts. 113 e 114 do ADCT têm elementos em comum com o conceito de gestão fiscal preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. (CORREIA NETO, Celso de Barros, in Comentários à Constituição do Brasil. J. J. Gomes Canotilho e outros. 2ªed. São Paulo: Editora Saraiva, 2018, p. 2379 e 2380.) Para o autor, o art. 113 do ADCT regula o processo legislativo e tem como destinatário o autor da proposição legislativa.

    A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos. É o caso de princípios constitucionais estabelecidos.

    Recentemente o artigo 113 da ADCT foi objeto de aplicação pelo STF no julgamento da ADIn 6.303.

    Ali, consoante noticiou o site Migalhas (STF anula lei que isentava de IPVA motos de até 160 cilindradas, em 14 de março de 2022), o relator do caso, ministro Barroso, conheceu da ação e julgou o pedido procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da LC 278/19. Eis a tese de julgamento proposta:

    "É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT."

    No entendimento do ministro, a lei em questão incluiu no rol de hipóteses de isenção do IPVA a propriedade de motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas, sem que o processo legislativo estadual fosse devidamente instruído pelo estudo de impacto orçamentário e financeiro.

    "O ato normativo impugnado, por conseguinte, incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT."

    No caso específico, o governador do Estado de Roraima, Antônio Denarium, ajuizou ação contra a lei complementar estadual que ampliou o rol de isenções do IPVA para incluir motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas. De acordo com o governador, a norma viola o princípio constitucional da isonomia tributária, pois concede isenção fiscal a veículos de características similares unicamente em razão de sua potência, sem especificar o valor do bem, ano de fabricação ou outras particularidades que os diferencie.

    Na ADIn, o governador afirma que a LC 278/19 do Estado foi aprovada sem a elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro para a renúncia das receitas tributárias, desrespeitando a regra constitucional do art. 113 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Ele argumenta que, embora não haja aumento de despesa, a renúncia fiscal tem impacto direto na receita dos municípios, que recebem 50% da arrecadação do IPVA sobre os veículos licenciados em seus territórios (artigo 158, inciso III, da CF), consoante se lê, outrossim, daquele artigo no site Migalhas já trazido à colação.

    Naquele julgamento, o relato ministro Roberto Barroso lembrou:

    “Interpretando o art. 113 do ADCT, este Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que o referido dispositivo é aplicável a todos os entes da Federação, pelo que eventual proposição legislativa federal, estadual, distrital ou municipal que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade formal. Nesse sentido, faço referência à ADI 6.074, da relatoria da Min. Rosa Weber (j. em 21.12.2020), em que se examinou hipótese análoga à presente envolvendo benefício fiscal de IPVA também conferido pelo Estado de Roraima, cujo processo de criação foi despido de análise do impacto orçamentário e financeiro. Nessa ocasião, prevaleceu a conclusão pela inconstitucionalidade formal da mencionada legislação estadual, nos seguintes termos:

    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁTER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 2. A previsão de incentivos fiscais para atenuar situações caracterizadoras de vulnerabilidades, como ocorre com os portadores de doenças graves, não agride o princípio da isonomia tributária. Função extrafiscal, sem desbordar do princípio da proporcionalidade. Previsão abstrata e impessoal. Precedentes. Ausência de inconstitucionalidade material. 3. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou a isenção do IPVA a diversos beneficiários proprietários de veículos portadores de doenças graves, de modo a inviabilizar o ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 4. Ação direta conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.293, de 29 de novembro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.”

    No mesmo sentido, atente-se para o entendimento consolidado no julgamento da ADI 5.816, sob a relatoria do Min. Alexandre de Moraes (j. em 05.11.2019).

    Destaco ainda daquele julgamento:

    “É certo que o art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União ”

    De acordo com a Comissão Especial da Câmara dos Deputados, ao avaliar a Proposta de Emenda à Constituição nº 241-A, de 2016, que deu origem à aludida emenda constitucional, essa previsão objetiva permitir que “o Congresso , ao debater as proposições, tenha a oportunidade de conhecer os respectivos impactos orçamentário e financeiro”

    Com base nessas afirmações, poder-se-ia sustentar que o destinatário da regra se restringe à União, excluídos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Esse entendimento, todavia, não se conforma com as interpretações literal, teleológica e sistemática do art. 113 do ADCT.”

    Cabe, desta forma, a todos os entes da federação, o respeito a essa norma orçamentária traçada na Constituição.

    Desta forma, há de se reconhecer a sua aplicação à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para exigir que toda “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita seja acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

    Estamos diante de leis reforçadas.

    Falo sobre o fenômeno das chamadas leis reforçadas consoante exposição do ministro Gilmar Mendes.

    “Nesse aspecto, as relações estabelecidas entre o texto constitucional e as legislações financeiras amoldam-se com precisão ao chamado fenômeno da Leis Reforçadas, desvendado na doutrina constitucional portuguesa por Carlos Blanco de Morais que, ao se referir à existência de uma relação de ordenação legal pressuposta, implícita ou explicitamente na Constituição, aduz que: “As leis reforçadas pontificam num momento em que os ordenamentos unitários complexos são confrontados com uma irrupção poliédrica de actos legislativos, diferenciados entre si, na forma, na hierarquia, na força e na função, e cujas colisões recíprocas não são isentas de problematicidade quanto à correspondente solução jurídica, à luz dos princípios dogmáticos clássicos da estruturação normativa” (MORAIS, Carlos Blanco de .As leis reforçadas: as leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos. Coimbra Editora, 1998, p. 21).Ainda em âmbito doutrinário, a propósito, a tese das Leis Reforçadas logrou franco desenvolvimento na obra de J. J. Gomes Canotilho ao explorar justamente a função parametrizadora que as leis de Direito Financeiro exerciam sobre a legislação ordinária do orçamento. Como destacado pelo autor, a contrariedade da atuação do legislador ordinário na edição da lei orçamentaria em relação às leis-quadro que extraem a sua validade da Constituição Federal suscita a inconstitucionalidade indireta da norma. Nesse aspecto, destacam-se as considerações do autor: Se considerarmos a possibilidade de a lei do orçamento poder conter inovações materiais, parece que o problema não será já só o de uma simples aplicação do princípio da legalidade, mas o da relação entre dois actos legislativos e quiordenamentos sob o ponto de vista formal e orgânico. A contrariedade ou desconformidade da lei do orçamento em relação às leis reforçadas, como é a lei de enquadramento do direito financeiro, colocar-nos-ia perante um fenômeno de leis ilegais ou, numa diversa perspectiva, de inconstitucionalidade indireta. (CANOTINHO, J. J. Gomes. Alei do orçamento na teoria da lei. In: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor. J. J. Teixeira Ribeiro. Coimbra: Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, número especial, 1979, v. II, p. 554).”

    Na matéria disse J.J.Gomes Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 4ª edição, pág. 760), “uma lei é reforçada relativamente a outra ou outras quando apresenta um conteúdo de natureza paramétrica que deve servir de pressuposto material à disciplina normativa estabelecida por estes outros atos legislativos.”

    Uma lei é reforçada com relação a outra quando pode derrogar esta sem por ela ser suscetível de ser derrogada. Disse então J.J.Gomes Canotilho (obra citada, pág. 760): “Assim, por exemplo, a lei de enquadramento do orçamento, embora seja uma lei ordinária da AR tal como a lei de aprovação do orçamento não pode ser derrogada por esta.”

    A lei reforçada serve de parâmetro material ou porque é hierarquicamente superior ou porque é dotada de capacidade derrogatória (pode revogar mas não pode ser revogada).

    É o que temos com relação as chamadas leis reforçadas que, na matéria orçamentária, tem assaz importância, por seu aspecto paramétrico.

    Sendo assim o artigo 113 do ADCT dá os limites da atuação orçamentária a ser seguida pelas unidades da federação, uma vez que devem ser respeitadas por outras leis na matéria, pois pressuposto necessário a elas.

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