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10 de Agosto de 2022
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    Órgão público: conceito e relação entre eles e um caso concreto

    Rogério Tadeu Romano, Advogado
    Publicado por Rogério Tadeu Romano
    há 5 meses

    ÓRGÃO PÚBLICO: CONCEITO E RELAÇÃO ENTRE ELES E UM CASO CONCRETO

    Rogério Tadeu Romano

    Costuma-se dizer que órgão público é uma unidade com atribuição específica dentro da organização do Estado. É composto por agentes públicos que dirigem e compõem o órgão, voltado para o cumprimento de uma atividade estatal.

    Os órgãos públicos formam a estrutura do Estado, mas não têm personalidade jurídica, uma vez que são apenas parte de uma estrutura maior, essa sim detentora de personalidade. Como parte da estrutura maior, o órgão público não tem vontade própria, limitando-se a cumprir suas finalidades dentro da competência funcional que lhes foi determinada pela organização estatal.

    Celso Antônio Bandeira de Mello (Apontamentos sobre os agentes e órgãos públicos, segunda tiragem, pág. 69), examinando o conceito de órgão, conceituou este como:

    “Unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado. Estes devem ser expressados pelos agentes investidos dos correspondentes poderes funcionais, a fim de exprimir na qualidade de titulares deles, a vontade estatal”.

    Marcello Caetano (Manual de direito administrativo, 1965, pág. 154) definiu os órgãos públicos nos seguintes termos:

    “Órgão é o elemento da pessoa coletiva que consiste num centro institucionalizado de poderes funcionais a ser exercido pelo indivíduo ou pelo colégio dos indivíduos que nele estiverem providos, com o objetivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa coletiva”.

    Disse bem Celso Antônio Bandeira de Mello que há dois problemas, no exame da matéria, que não se fundem e não têm porque serem fundidos. Um deles é o do querer e do agir do Estado; outro é o da repartição de atribuições em diferentes unidades.

    Ressalta-se a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di Pietro:

    “Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os agentes ( Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas editora, 2010).

    Como diz Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 23ª edição, 2010, pág. 505), “cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão”.

    Além disto, grande parte dos órgãos é constituída por vários agentes, cada um exercendo uma parcela das atribuições totais dos órgãos que integram (Direito administrativo brasileiro, 2009).

    Cremos que a existência de órgãos públicos, com estrutura e atribuições definidas em lei, corresponde a uma necessidade de distribuir, de forma racional, as várias e complexas atribuições que incumbem ao Estado brasileiro nos dias atuais. A diretriz constitucional vigente diz isto, e enfatiza que os órgãos públicos não são criados livremente e também extintos só pela vontade pura e simples. As reservas legais estão disciplinadas na Constituição Federal de 1988 e devem ser observadas como caminhos adequados pelo governo.

    Duas realidades devem e podem ser reconhecidas:

    a) As atribuições do Estado são distribuídas em múltiplos feixes abstratos unificados de poderes funcionais. Estas unidades logicamente concebíveis correspondem à ideia de ofício;

    b) Os mencionados centros institucionais de poderes, que demarcam as repartições de atribuições existentes no Estado, se viabilizam concretamente através dos agentes públicos investidos dos poderes correspondentes a estes círculos de atribuições. Assim não se pode contestar a existência de verdadeiros quadros estruturais em que se distribuem complexos de funções, como ainda não se pode contestar que as expressões efetivas delas dependem de pessoas físicas a elas propostas.

    Os órgãos não são pessoas, nem se distinguem do Estado. São círculos de atribuições os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes nele providos.

    Por sua vez, a relação existente entre a vontade dos órgãos e agentes, entre a vontade do Estado e de seus agentes, é uma relação de imputação direta dos atos dos agentes ao Estado.

    Há, pois, uma verdadeira relação orgânica, pois a vontade do agente é imputada diretamente ao Estado. Assim revela-se o que o agente queira, no exercício de sua atividade funcional – pouco importando se bem ou mal desempenhada. Entende-se ser o que o Estado, naquele momento, quis. O que o agente faça, o Estado fez.

    O órgão, pois, não tem personalidade.

    Mas as relações entre os órgãos são reflexas, uma vez que, como ensinou Santi Romano (Corso di diritto amministrativo, 3ª edição, pág. 102) “enquanto se concretiza em determinado órgão, pode se opor a si mesmo, enquanto se concretiza em outro órgão”.

    Mas não podemos esquecer que o ofício, como círculo de poder que é, configura uma realidade objetiva e estática que, realmente, não se relaciona juridicamente com quem quer que seja.

    Os ofícios não se relacionam entre si, uma vez que nada mais são, como bem disse Bandeira de Mello (obra citada, pág. 78), além de um quadro abstrato demarcatório de atribuições.

    Haverá e há relação entre os agentes públicos que podem ser: agentes políticos (titulares dos cargos estruturais à organização política do País), servidores públicos (todos aqueles que mantém com o Poder Público relação de trabalho, de natureza profissional e caráter não eventual, sob o vínculo da dependência), particulares em colaboração com a administração (particulares que cumprem uma função pública, assumem a gestão da coisa pública em momentos de emergência, desempenham por conta própria, embora em nome do Estado, uma função pública).

    José dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito administrativo, 21ª edição, 2009) lecionou com relação a classificação dos órgãos públicos:

    “São os mais diversos os critérios adotados para definir-se a classificação dos órgãos públicos. Veremos os mais importantes: “a)-quanto à pessoa federativa; b)-quando à situação estrutural; c)-quanto à composição; d)-quanto aos órgãos de representação unitária; e)-quanto aos órgãos de representação plúrima.”

    Quanto à pessoa federativa, os “órgãos dividem-se em federais, estaduais, distritais e municipais. Quanto à situação estrutural, este critério leva em consideração a situação do órgão, sua estrutura estatal, assim temos: a)-os diretivos que são aqueles que detêm condição de comando, de direção. b)-os subordinados, os incumbidos das funções rotineiras de execução.

    De outro lado, quanto à composição, podem os órgãos dividir-se em singulares e coletivos. Os singulares, quando integrados em um só agente. Podemos exemplificar, na figura do chefe do Executivo. E os coletivos, quando compostos por vários agentes, é o caso dos órgãos colegiados ou de representação plúrima (como nos Tribunais, Conselhos) e os de representação unitária, em que a vontade do agente exterioriza a vontade do próprio órgão (como no caso dos Departamentos, Coordenadorias).

    Assim a existência de órgãos públicos ocorre com estrutura e atribuições definidas em lei.

    Volto-me a um caso concreto descrito no Estadão, em 13 de março do corrente ano, na coluna daquele jornal. Ali se disse:

    “PEGA... O deputado federal Kim Kataguiri (União-SP) enviou uma petição à PGR para suspender a criação do escritório de representação econômica do Brasil em Washington. Par ele, a criação de órgão sem previsão legal pode configurar improbidade administrativa e crime de responsabilidade.

    • ...PEGA. Kim também pede que a PGR acione a procuradoria do Distrito Federal para abrir processos contra Carlos da Costa, que assumirá o posto nos EUA, e contra o ministro da Economia, Paulo Guedes, e o chanceler Carlos França.”

    Em sua Constituição Federal Anotada, José Celso de Mello Filho consignou: “Apenas a lei em sentido formal (ato normativo emanado do Poder Legislativo) pode estabelecer requisitos que condicionem o ingresso no serviço público. As restrições e exigências que emanem de ato administrativo de caráter infralegal, revestem-se de inconstitucionalidade (RDA, 68/134), 69/119, 111/143)”.

    Sobre o assunto da criação de cargos em comissão, ensinou Márcio Cammarosano (Provimento de cargos públicos no direito brasileiro, pág. 95), aduzindo que “com efeito, verifica-se desde logo que a Constituição, ao admitir que o legislador ordinário crie cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, o faz com a finalidade de propiciar ao chefe do governo o seu real controle, mediante o concurso, para o exercício de certas funções, de pessoas de sua absoluta confiança, afinadas com as diretrizes políticas que devem pautar a atividade governamental. Não é, portanto, qualquer plexo unitário de competências que reclama seja confiado o seu exercício a esta ou aquela pessoa, a dedo escolhida, merecedora da absoluta confiança da autoridade superior, mas apenas aquelas que, dada a natureza das atribuições a serem exercidas pelos seus titulares, justificam exigir-se deles não apenas o dever elementar de lealdade às instituições constitucionais e administrativas que servirem, comum a todos os funcionários, como também um comprometimento político, uma fidelidade às diretrizes estabelecidas pelos agentes políticos, uma lealdade pessoal à autoridade superior.”

    Por outro lado, será inconstitucional a lei que criar cargo em comissão para o exercício de funções técnicas, burocráticas ou operacionais, de natureza puramente profissional, fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento superior.

    Ora, ato da administração não pode criar cargos em comissão sem prévia previsão legal.

    Será caso do Ministério Público Federal no Distrito Federal tomar as providências cabíveis no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa.

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